Проблема государственного управления в сфере ИКТ

Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет. Ш. Монтескье

Истоки проблемы. В преамбуле Устава ITU – Международного союза электросвязи – закреплено суверенное право государств регламентировать свою сферу ИКТ – информационно-коммуникационных технологий, к коей ныне причисляются и телекоммуникации. То же самое, но уже в отношении более широкого вопроса – формирование информационного общества – сказано в решениях Саммита ООН по вопросам информационного общества, который был проведен в прошлом году в Тунисе (WSIS–2005). В то же время глобализация коммуникаций – дух современности – исподволь «подталкивает» все страны к определенной «стандартизации» методов государственного управления и гармонизации законодательства.

В середине ХХ в. информационные отношения всюду рассматривались как «оболочка» сути государственного управления, не требующая специального регулирования, кроме цензуры, но прошло 20 лет и они стали сутью развития социума, а роль государства стала дискуссионной.

Однако все модели государственного управления обладают инерцией и абсолютно новых моделей не бывает. Поэтому смысловое сходство информационных услуг и возможность их технологической интеграции привели к тому, что законы, изначально установленные государством для своей «вотчины» – телекоммуникаций, стали a priori применяться ко всему многообразию ИКТ.

Разумеется, субъектов быстро развивающегося нового рынка ИКТ это не устраивало, и развитым странам стало ясно, что условием сохранения «лица» демократии и развитием конкуренции на рынке ИКТ является реформирование государственного управления в направлении хорошо известного со времен Монтескье принципа разделения властей: четкое разграничение полномочий между теми, кто предписывает, исполняет, и следит за исполнением «правил игры».

Прошло еще 20 лет, и естественное желание стран с «транзитной экономикой» во что бы то ни стало интегрироваться в семью развитых стран обозначило общую «болевую точку» для всех «транзитников»: противоречие между реликтами безапелляционной административно-командной системы и установками компромиссно–диалогового государственного управления, свойственного рыночной экономике. У нас это отразилось в борьбе за власть в сфере ИКТ в форме «ползучего» ограничения полномочий власти исполнительной (Департамента по связи и информатизации Министерства по транспорту и связи Украины) в пользу нового государственного органа – Национальной комиссии регулирования связи – НКРС.

Подобные регулирующие органы в начале 90-х годов росли в мире практически как грибы вследствие разгосударствления операторов электросвязи и перехода отрасли на рыночные отношения. И это закономерно – поскольку успех преобразования любых монопольных рынков в конкурентные напрямую зависит от регулирующих органов. Ведь в отрасли связи есть достаточно большое количество ограниченных ресурсов (радиочастотный, номерной, etc.), которые требуют справедливого распределения.

Украина не стала исключением в этом вопросе. В этой связи не будет преувеличением сказать, что борьба за «обладание» НКРС для некоторых лиц и кругов стала основной причиной разработки прогрессивного во многих отношениях «Закона о телекоммуникациях» (который, в этой связи, впору назвать «Законом о НКРС»). А после его принятия в компромиссном варианте не могло не вызвать волны законотворческих «модификаций», связанных с его поправками, добавлениями, уточнениями, etc.

В общем, ничего плохого здесь нет, ибо законотворчество есть процес эволюционный, традиционно связанный с превращением обычаев регулирования социальных отношений (в нашем случае – информационно-коммуникационных отношений) в нормы права. Однако, если «обычаи» еще не сложились, то их формирования ждут долго и терпеливо, причем, относятся к ним очень бережно.

Наприме, в США, пересмотр закона о телекоммуникациях (Telecommunications Act of 1996) протекал более 60 лет. В нашем случае настораживает некое пренебрежение системностью – за незнанием или умышленно – и игнорирование современных требований, предъявляемых к государственному управлению в сфере ИКТ.

Ниже мы намерены показать общие контуры решения этой проблемы. Поскольку проблема эта имеет высокую социальную значимость, мы обсудили ее с некоторыми членами НКРС и руководством Департамента по связи и информатизации, и убедились, что различие во взглядах на решение отдельных спорных вопросов, интерпретируемых некоторыми журналистами, как «противостояние» - легко свести к одному знаменателю. Один из членов НКРС нам прямо сказал, что решения принимаемые комиссией должны зависеть только от «потребителей, тенденций рынка и... судебных решений». Мнение похвальное, но, в то же время, представители обеих сторон варьируя метафорами и намеками, дали понять, что «власть и бизнес связаны очень сильно и, без учета этого фактора, никто ничего делать не будет».

Тезис этот не нов и интернационален: FCC (Комиссия по телекоммуникациям США) по аналогичным вопросам не раз оказывалась в положении оправдывающейся стороны. Тем не менее, действует FCC чрезвычайно своевременно, адекватно поддерживая технологические перемены, когда они только начинают изменять отрасль связи в США и во всем мире. Тех же принципов придерживается и ЕС. А мы?

Все на свете должно происходить медленно

и неправильно. Венедикт Дорофеев

Анализ статус-кво. В соответсвии с директивами ЕС, государства – члены ЕС обязаны создать независимые регуляторные органы в сфере ИКТ. Правда Директивы ЕС не определяли того, каким образом должны создаваться национальные регуляторные органы, что давало право на самостоятельное определение их степени независимости.

Разумеется, общие рамки обозначены были - независимость регуляторного органа обязана соответствовать определенным требованиям, а именно:

• должно быть доказано реальное разделение функций между соответствующим Министерством (исполнительной властью) и регуляторным органом;

• обязательно должно быть выполнено условие финансовой независимости регуляторного органа от операторов и соответствующего Министерства;

• любые перемещения в регуляторный орган должны быть подвергнуты специальному контролю.

В соответствии со статьей 13 Закона Украины «О телекоммуникациях» государственное управление в сфере телекоммуникаций осуществляют Кабинет Министров Украины, центральный ораган исполнительной власти (подчеркиваю – один центральный орган!), а также другие органы исполнительной власти в соответсвии с законом.

В соответствии с п. 1 Положения про Министерство транспорта и связи Украины (Указ Президента от 27.08.2004 № 1009/2004) ему вменяются в обязанности функции главного (ведущего) органа в системе центральных органов исполнительной власти по обеспечению внедрения государственной политики в отрасли предоставления услуг почтовой связи, телекоммуникаций, информатизации и использования радиочастотного ресурса.

В соответствии со статьей 17 Закона Украины «О телекоммуникациях» органом регулирования в сфере телекоммуникаций является НКРС – центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, который, с одной стороны подотчетен Презиленту, а с другой стороны – деятельность НКРС направляется и координируется КМУ в соответсвии с п. 1 Положния про НКРС (Указ Президента от 21.08.2004 № 943/2004).

Посмотрим как выполняются рекомендации ЕС.

Условие финансовой независимости НКРС от Министерства обеспечивается в полном объеме, поскольку источники финансирования НКРС никоим образом не зависят от Министерства (хотя некоторые с этим выводом не согласны).

С финансовой независимостью от операторов ситуация неоднозначна. В связи с тем, что финансирование деятельности НКРС осуществляется за счет государственного бюджета, комиссия попадает под политическое влияние и вследствие недостаточного финансирования может попасть в зависимость от операторов в случаях, когда они выступают основными заказчиками и разработчиками регуляторных документов. Кроме того – поскольку члены Комиссии и сотрудники НКРС являются государственными служащими и имеют ограниченную заработную плату - существует две потенциальные угрозы:

• невозможность привлечения высококвалифицированных кадров из-за того, что зарплаты в частном секторе гораздо выше;

• появление высококвалифицированных сотрудников за счет «доплат» им до необходимого уровня одним или несколькими участниками рынка.

Спецконтроль финансовой независимости членов НКРС частично определяется условиями 5 пункта статьи 20 закона «О телекоммуникациях», где сказано, что Председатель и члены НКРС не могут быть собственниками корпоративных прав операторов телекоммуникаций или почтовой связи, производителей телекоммуникационного оборудования, получать от них финансовую, материальную помощь или вознаграждение. Это законодательное требование не урегулировано ни применительно к аппарату НКРС, ни к руководству Государственной инспекции связи.

В законе достаточно четко прописаны требования к членам НКРЗ, «поводы» для их увольнения – и при этом практически не описана фактическая процедура. Именно это явилось причиной судебных разбирательств вокруг назначений и переназначений . И точка в этом вопросе еще до сих пор не поставлена.

Что же касается тезиса о реальном разделении функций между Министерством и НКРС, то существующая законодательная и нормативная база в сфере телекоммуникаций и радиочастотного ресурса дают основание утверждать, что оного, увы, не наблюдается.

Сложные проблемы всегда имеют простые, легкие для понимания неправильные решения. Интернет-юмор.

Законодательные модификации. Статус-кво не могло не вызвать волны законодательных модификаций, и, в этой связи, показателен законопроект № 9193 «О внесении изменений в некоторые законы Украины в части совершенствования законодательства в отрасли связи», который появился в ВР прошлого созыва . Показателен, поскольку, к сожалению, он не только не устраняет недостатки, а, напротив, вносит путаницу в вопросы распределения функций между НКРС и Министерством транспорта и связи Украины. Приведу только три примера.

1. В действующем Законе Украины «Про телекоммуникации» в пп.5, п.1 статьи 15 сказано, что Центральный орган исполнительной власти в отрасли связи: “впроваджує технічну політику у сфері надання телекомунікаційних послуг, стандартизації, підтвердження відповідності технічних засобів телекомунікацій”. С другой стороны, в законопроекте №9193 этот пункт не изменяется, но в статью 18 вносится новый подпункт 24, в которм сказано, что НКРС: “здійснює координацію робіт з підтвердження відповідності технічних засобів телекомунікацій, що виробляються в Україні та ввозяться з-за кордону”. Налицо непонимания того, что внедрение и координация – неразрывны, а в законопроекте – внедряет Центральный орган исполнительной власти в отрасли связи, а координирует НКРС.

2. В действующем Законе Украины “Про телекоммуникации” в п.1 статьи 42 сказано, что: “Суб’єкти господарювання, які бажають здійснювати діяльність у сфері телекомунікацій, зобов’язані... подати повідомлення до НКРЗ, зразок якого затверджує НКРЗ.” В законопроекте №9193 решено сделать уточнение данного положения, а именно: “Суб’єкти господарювання, які бажають здійснювати діяльність у сфері телекомунікацій, зобов’язані... подати повідомлення до НКРЗ, зразки якого для окремих видів діяльності затверджує НКРЗ.”

К сожалению не уточняется, для каких именно “окремих видів діяльності”, равно как и кто именно для этих других видов деятельностии утверждает «зразок». Закон не может допускать неоднозначностей в своих положениях.

3. Законопроектом №9193 к Статье 15 (Полномочия ЦОВЗ) предлагается добавить подпункт 19 такого содержания: “Здійснює заходи щодо управління адресним простором українського сегмента мережі Інтернет, у тому числі домену .UA та разом із НКРЗ визначає уповноважену організацію з адміністрування адресного простору уркаїнсього сегмента мережі Інтернет.” К Статье 18 (Полномочия НКРС) предлагается добавить подпункт 23 такого содержания: “Здійснює заходи щодо регулювання питань з адміністрування адресного простору українського сегмента мережі Інтернет, у тому числі домену .UA та разом із ЦОВЗ визначає уповноважену організацію з адміністрування адресного простору українсього сегмента мережі Інтернет.”

Мало того, что данные изменения вносятся в разрез с существующей на сегодняшний день договоренностью между государственными органами, общественными организациями и профессиональными ассоциациями о принципах управления адресным пространством и доменом UA посредством совместно созданного Координационного Совета, данные поправки противоречат здравому смыслу, поскольку законопроект №9193 не дает ответа на вопрос, как это “разом”, – консенсусом, формальным собранием или еще как.

Примеры внесения дополнительной путаницы в проблему разделение функций между Министерством и НКРС можно продолжить, но мы не хотели бы тратить на это время читателей, и, посему, перейдем к конструктивным предложениям.

Мы не должны делать ошибки, смешивая то, что наиболее очевидно, с тем, что наиболее важно. Роберт Коулс

От регламентированной монополии к регламентируемой конкуренции. В нашей статье «Информационное общество Украины: неотложные политические задачи» уже поднимался вопрос об отсутствии в Украине системной политики информационного общества, включая его технологический базис – сферу ИКТ (http://proit.com.ua/itanalitic/2006/04/13/121148.html).

Для тех, кто статьи не читал сообщаем основной тезис: мы предложили ввести пост нового вице-премьера и выделить из Министерства транспорта и связи новое Министерство по ИКТ (точное название не суть важно, важны прерогативы вице-премьера и нового Министерства).

Комментарии на статью посыпались почти мгновенно – телефонные и электронной почтой – причем, на удивление, – одобрительные. Статью прочитали даже ведущие руководители отрасли, что доказывает правильность не только нашей логики, но и наших предложений: государственное управление в сфере ИКТ нуждается в коренной реструктуризации.

Именно по этой причине мы и хотим сейчас от политики в сфере ИКТ перейти к практике ее воплощения, а именно – структурной перестройке государственного управления в сфере ИКТ.

Первое, на что мы хотим обратить внимание: даже если введение новых вице-премьера и Министерства в ближайшее время (или вообще) не произойдет, то без четкого определения границы между функциями Министерства транспорта и связи и НКРС – не обойтись.

Определение этой границы сделать просто: надо выстроить цепочку процессов государственного управления, используя общепринятый цикл управления – планирование (своего рода «правила игры»), исполнение (в рамках «правил игры») и контроль исполнения.

Этот универсальный цикл показывает, что вполне логично отнести к полномочиям:

• Министерства – те функции, которые лежат в области формирования и совершенствования «правил игры», стратегического и тактического планирования, программ и проектов, и, разумеется, – формирования ресурсов;

• НКРС – те функции, которые лежат в области контроля исполнения «правил игры» всеми субъектами рынка (своего рода «прокурорский» надзор), а также в области распределения ресурсов.

Кроме того, такое определение границы полномочий будет и в интересах операторов, поскольку операторы, с одной сторны, привлекаются Министерством как эксперты при формировании «правил игры». С другой стороны, те же операторы имеют возможность осуществлять реальный контроль того, как НКРС исполняет эти правила при выдаче разрешений, распределении номерного и радиочастотного ресурса, поскольку сами будут участниками этих процессов.

Если Министерство и НКРС принципиально договариваются о взаимном признании такой границы разделения полномочий, то значительное количество спорных вопросов относительно распределения функций будет снято безболезненно. Например, функция формирования требований к операторам и процедур выдачи разрешений и лицензий, в соответствии с циклом управления, ни что иное, как формирование «правил игры». Следовательно, эти функции должны быть отнесены к полномочиям Министерства. А вот функции выдачи разрешений и лицензий в соответсвии с установлеными «правилами игры» – уже функции НКРС.

Еще одна важная функция, которая, увы, пока никак не прописана в действующем законодательстве о телекоммуникациях – это функция обеспечения «обратной связи» между НКРС и Министерством. Поскольку политику и стратегию развития отрасли определяет Министерство, а реальной картиной того, что происходит на рынке телекоммуникаций владеет НКРС, очень важно, что бы эта «обратная связь» от НКРС к Министерству была отрегулирована законодательно с тем, чтобы Министерство своевременно и адекватно могло реагировать на изменения конъюнктуры и спроса на рынке, и отражала их в части изменения «правил игры».

Не являясь очевидным, это замечание является важным, и вот почему. Наиболее ярко отсутствие системного подхода к государственному управлению в сфере ИКТ проявляется в снижении конкурентоспособности по отношению к странам с рыночной экономикой. Например, в преамбуле уже упоминавшегося здесь закона США о телекоммуникациях говорится, что создан он «для содействия конкуренции и сокращения регулирования в целях сохранения низких цен, высокого качества обслуживания американских потребителей телекоммуникаций и поощрения быстрого разворачивания новых телекоммуникационных технологий».

В нашем законе ни где о конкуренции не говорится, только о «полномочиях государства».

Но во-имя чего?

Известно, что положительные черты конкуренции – это повышение производительности труда, качества услуг, снижение цен на услуги и точное отражение издержек в структуре цены операторов. Значительно реже исследуются недостатки конкуренции, к которым относят феномен появления компаний, выбрасывающих на рынок малозатратные некачественные услуги, которые ранее (то есть в условиях монополии) – к жизни не допускались.

В результате – реструктуризация рынка и появление «доминирующих» компаний, которые имеют возможность навязывать свои условия (хотя на ум сразу приходит «Укртелеком», мы не будем винить его во всех «смертных грехах», поскольку его проблемы очень сложны и не допускают поверхностных трактовок).

Таким образом, в призывах к либерализации рынка, – то есть в предоставлении всем операторам одинаковых свобод и прав, – есть много лукавого. Говорить следует скорее о регулируемой конкуренции – то есть более разумной либерализации в сочетании с государственным управлением.

При этом либерализация не может быть определена и описана одинаковым образом для любых ИКТ, а предполагает точные дефиниции бизнес-моделей.

Компьютерная индустрия – любимое дитя правительства в любом, уважающем себя государстве. Чарлз Фергюсон

Основное направление государственного строительства Украины в сфере ИКТ. Итак, существующая на сегодня в Украине реализация принципа разделения властей в государственном управлении в сфере ИКТ не может быть признана эффективной: полномочия определены не достаточно четко, единая система не просматривается, деятельность субъектов практически не координируется и не соответствует мировым требованиям (например, решениям WSIS–2005 –Всемирного Саммита ООН по вопросам информационного общества).

В этих условиях возникает настоятельная необходимость воссоздания центрального органа исполнительной власти, реализующего государственное управление в сфере ИКТ, идейную координацию уже существующих органов власти, и несущего ответственность за положение дел в смежных секторах экономики, прямо или косвенно принимающих участие в национальном и международном разделении труда с использованием ИКТ.

Это должно быть новое министерство, на которое будет возложена координирующая функция, в том числе по:

• разработке основ политики в сфере ИКТ;

• организации разработки и реализаций концепций основных направлений и программ;

• межотраслевой координации и контролю органов государственной власти в сфере ИКТ;

• общему надзору за возможностями реализации субъектами информационных отношений прав на доступ к информации;

• научному и организационно-методическому руководству в сфере разработки ИКТ, а также нормативно-правовой базы;

• совместной с другими ведомствами разработке и принятии стандартов в сфере ИКТ;

• разрешению конфликтов интересов между субъектами рынка и органами государственной власти в сфере ИКТ.

Что же касается хаоса законотворческих модификаций, то их можно остановить только одним способом, а именно – как можно скорее приступить к созданию Информационного Кодекса Украины (основные результаты в этой области уже давно разработаны А.А. Барановым – хорошо известным экспертом в области информационного права).

В заключение мы хотели бы подчеркнуть, что любой отход от очерченных нами контуров решения проблемы государственного управления в сфере ИКТ (сформулированных с учетом зарубежного опыта) обязательно повлечет за собой в самое ближайшее время возникновение инновационных и инвестиционных проблем для всей нашей экономики, что сделает понятие евроинтеграции более чем неопределенным.